台灣自從從2019從日本移植「地方創生」政策以來，它的核心意義是什麼，就一直是個眾說紛紜的議題。不同視角自然會給出不同答案，從「關係人口」、「地方文化的特殊性」來詮釋，或者從台灣過去「社造」的脈絡去理解，感覺上都比說地方創生政策目的在「發展地方產業」這種單調的詮釋，來得有深度。然而，不可諱言，畢竟地方創生一開始就是關注「城鄉均衡」這一經濟發展課題的經濟政策視角，因此，如果我們少了單純就經濟政策意義來討論地方創生政策，就難免顯得各種從文化價值、社會價值或者環境價值對地方創生政策的詮釋，有種「隔靴搔癢」的感覺。因此，這篇文章打算直接從「地方創生作為一種經濟政策」的角度，來思考究竟台灣有什麼課題是既有的經濟政策的格局所無法克服的問題，有機會藉著「地方創生」這個新的政策視野加以突破，地方創生實際的政策作為，如何可能突破既有經濟結構的困局。
| 作為「經濟政策」的地方創生，看對核心問題了嗎？
毫無疑問，儘管「地方創生」政策從1.0開始到現在的3.0，政策重點與策略有所偏移，但總體而言，其所瞄準的核心問題，始終沒有脫離台灣自從上個世紀中後期經濟起飛以來至今，所造成產業與區域發展失衡，乃至衍生而來種種問題。因而，地方創生政策以挖掘地方特色（政策上稱之為地方DNA，但我對這說法有疑慮），協助地方產業發展，以期人口回流並達到均衡台灣的目的。
這政策目標大體上來說沒什麼問題，著實也指出台灣長年經濟發展下來的問題。然而，看見台灣在經濟發展上造成的問題現象，並不等於看清楚這個問題的結構困境。如果我們不能正視造問題的結構困境，只是在就社會現象的層面去解決問題，好一點的情況確實能達到緩解社會問題的效果，但是，一不小心都可能造成讓問題惡化的結果。
我們不妨直指問題核心：地方創生所希望達成的「均衡台灣」這個總體目標如何可能？直觀上，地方創生所要促進的「均衡」指的是改善「人口」分布與區域發展的失衡，但這個失衡真的只是發掘地方特色、發展地方產業就可以達成的嗎？或者說，如果我們不細究為什麼地方特色會消失、地方產業沒落的原因，所謂挖掘地方特色與發展地方產業，極可能只是一種論述上看似政治正確的陷阱。
| 經濟發展、產業集中與社會失衡
如果我們退一步問，為什麼台灣今日會呈現出人口流動與區域發展不均狀態？這既是一個歷史問題，也是一個理論問題。毫無疑問，產業類型關聯到就業人口的分布與區域發展的趨勢。今日台灣社會的失衡，起源於上個世紀1960年代開始的經濟發展政策，以及往後數十年台灣市場經濟制度的日漸成熟，並接軌全球資本市場與產業鏈的歷史軌跡。
任何的歷史因素總有一定程度的偶然性，但若是缺乏適當的政策調節，任憑自由市場與資本力量左右的產業發展，最終導致社會失衡發展的後果，卻是理論的必然。在競逐利益的自由市場邏輯下，「利益之所在，目標之所在」，資本利得高的地方，很自然地導引了整體社會資金、人力和資訊流動、匯集到該處。這一定程度是人性問題，因此自由放任的市場機制，通常也難敵產業發展與社會資源集中在特定取向乃至整體社會發展失衡的命運。
如果經濟發展可以化約為簡單的數字積累遊戲，那麼產業過度集中在特定高資本利得的產業、整體社會發展失衡那又如何？只可惜，真實的世界就是那麼殘酷，不是經濟發展主義者天真幻想的劇本。失衡的發展，終將為整體經濟系統帶來各種危機，像是民生產業不穩定可能造成的通貨膨脹，衍生性金融商品過度發展可能造成泡沫經濟，或者是經濟系統缺乏韌性的危機，連帶地，社會系統穩定性也將受到的衝擊。
| 地方創生作為調節主流經濟發展思維的政策
我認為，地方創生政策若要有經濟政策意義上的高度，便要凝視這個核心問題的結構性因素，從而找到地方創生作為經濟政策的特殊意義。這並非一種教條的反對市場經濟或者資本力量的態度，而是單純從國家治理的角度來說：如果，我們的社會上出現或存在既有政策都沒辦法解決的問題，從而需要提出新的政策，那麼，這個政策肯定必須得去思考既有政策做不到的事情。若是做不到的事情只是單純技術上的挑戰，那只需要解決技術問題；但若是視野問題，則新政策必須試著跳脫既有政策眼界的侷限，嘗試突破既有社會結構底層邏輯的限制，新的政策才可能成為扭轉社會結構的槓桿支點，差一點為既有政策的補位，好點引導社會轉型。
就此而言，台灣超過半世紀經濟發展導致整體社會發展失衡，究竟是技術性問題還是政策視野的邏輯問題，我想答案昭然若揭。因此，地方創生政策若希望達到均衡台灣政策目標，恐怕尋找新的經濟理論視野，是必然的態度。
| 以「社會經濟」為基調的地方創生才能看見主流經濟的域外世界
那麼，跳脫既有經濟發展視野，該怎麼理解「經濟」這件事？既然地方創生要解決的是過去主流經濟系統中偏重資本利得的產業發展政策，忽視其造成社會失衡的外部成本，那麼，突破這種視野侷限最佳的方法，自然也就是重新回到「社會」的角度來理解經濟活動的意義並定位它的價值，從而以此為基礎，展開「社會經濟」觀點的地方創生政策。才有機會看主流經濟視域外的世界，找到改變結構性困境的解方。
在此，我不打算用拗口的理論語言來描述什麼是「社會經濟」。我們試著透過「反例」的思考來澄清以「社會經濟」為核心的地方創生，會怎麼理解經濟活動的意義和價值。
就拿台灣大部分地方沒落的原因來說吧，表面上是台灣產業重心轉移，導致人口移居外地，因而地方沒落。但其結構性的因素，則是整個社會被擠壓到以資本利得效益、財務投報率為評價標準的市場經濟軌道中，去尋找各種問題的解答。如果我們不看到這一點，自然就很容易認為吸引資本投資地方，在地方發展產業創造就業機會，是帶動地方發展最佳的方案；若如此，當今有甚麼比得上在偏鄉開發科學園區更能帶動地方經濟發展和吸引人口回流呢？倘若我們還真認為這也是地方創生，那又何須大費周章搞一個地方創生政策，既有的其他產業發展政策不就已經是往這樣的方向了嗎？
顯然，地方創生意義下的地方產業發展，不會是科學園區模式的地方發展；產業到地方發展，並不等於發展地方產業。因為以資本創造並追求高資本利得的產業發展效益所帶動的地方發展，並沒有解決原本經濟發展模式下所導致的社會問題。產業依舊發展不均之外，藉著科學園區的開發，儘管能更帶來人才回流農鄉，卻是假象，因為農鄉內部一樣失衡發展，科學園區更像是農鄉裡的飛地，格格不入的兩個世界，未必有多少實質的連結。或許有人說，科學園區帶來巨大的財富會帶動地方繁榮，可是隨著水漲船高的周邊社區，帶動的往往是更多連鎖商店的進駐，上漲的地價也只是讓不是科技新貴的原有居民不再買得起原來居住地的土地和房屋。
那麼，什麼樣的地方產業發展才算得上地方創生產業？用時下流行的話來說，大概也就是「社區共好」的產業樣態，而我傾向以「社區共生產業」或者「社區共生經濟」來作為描述的語詞。所謂「社區共生」包含「時間面向：與社區的歷史脈絡共生」、「空間面向：與社區的環境共生」、「人際面向：與社區居民和關係人口共生」這個面向的加總與交互作用，形成每個社區產業獨特的文化，進一步表現在作為經濟活動載體的服務和產品中，這才是具有生命力的地方特色產業，也才能達到不同於既有經濟發展思維的產業模式。
由此，大概也就可以知道，為什麼我不是那麼同意「挖掘地方DNA」這種說法，因為，DNA這種生物學的隱喻帶有命定論的色彩，但地方的特色應該是活的、變動的，它是地方產業的文化基礎，卻不是地方產業的邊界；並且，不斷與歷史、環境、人際碰撞的地方產業，也同時不斷在豐富地方特色的內涵。相較於易生誤解的DNA，我更情願用「地方精神」這種這種抽象的語詞來形容地方產業必須具備的地方特色，也就是，可以被稱之為地方產業的事業，必須透過其產品或者服務，感受到地方時間、空間和人際的獨特紋理。
舉個例子來說，尖石鄉鎮西堡有座迷人的原始林步道，但如果只是利用那片森林發展在地觀光產業，恐怕還稱不上富含地方精神的特色產業；但是，如果在行走森林的行程中，結合過去國民政府如何濫砍林木，部落如何挺身反抗護衛森林的故事，還有部落如何在森林中觀獸徑、捕食，把大自然當冰箱的經濟活動模式，以及引導遊客認識到部落怎麼命名森林中花花草草和每棵神木的邏輯，體會他們建立在感性語詞的語言系統所蘊含的豐富情緒和驚喜，那麼，這樣的遊程就不只是其他地方可以複製的旅遊行程，而是富含了獨特地方精神的社區產業，遊客也不只是行走在大自然裡，而是藉著這一趟行程，開啟了「進入」部落的時空與人際紋理的門扉，一旦進入，遊客也在這樣的體驗中，有機會反身觀照自己的文化處境，從而彼此從消費關係邁向共生關係，方能進一步成為地方穩定的關係人口。
| 社區微型產業的蓬勃發展，才能激發具有地方特色的在地產業
如果我們同意，「社會經濟」是地方創生作為一種經濟政策的核心價值，並且也認同發展具有地方精神的在地產業，是地方的活路，那麼，「社區微型產業」的蓬勃發展，便是這當中重要的條件。
第一，微型產業的特性，自然與社區產生強連結的機率高，這其中，主要表現在對社區環境資源的依賴，以及人際關係的依賴。在這樣的基礎上，自然也就容易在實際的社區互動中延展到對社區歷史的連結，成為其產業發展的特色。第二，微型產業相對容易形成的社區經濟網絡。誠然，傳統微型產業多半是社區民生經濟相關的小店家，但今日的社區為型產業，可能更多是經營外來遊客的生意，然而，儘管如此，以社區為主要生意範圍的微型業者仍舊比起連鎖性的企業，有更高的可能性與地方其他業者形成利益共生的社區經濟網絡。第三，微型產業創業門檻低，創新包袱小，有利於經濟系統的多樣性發展及豐富地方特色。地方特色產業的發展與其他市場上的業者一樣，同樣需要合作與競爭，才能發揮潛力。而以地方社區為市場範圍的產業，因為經濟規模不大，從資本的邏輯，不容易形成良性競爭的市場機制；相反地，社區尺度的市場範圍，可以容納較多微小型業者，產生合作與競爭的市場效應。或因微型產業無力壟斷市場，因而也相對容易形成聯盟的模式，特別是跨社區之間的合作，都常見到微型產業間彼此互相提攜的串連。第四、微型地方產業具有較高的生存韌性。相較起大資本投資地方產業發展的模式來說，微型產業模式以多元散客為主，且營運調整的彈性大，反而容易因應各種變化，提升生存的韌性。這一點，其實是花蓮「高山森林基地」馬中原跟我分享的實例，他同樣是一位微型產業的倡議者，他分享自己的例子說，當花蓮天災，經營團客的大型旅行社，受到嚴重的衝擊，但是像是他這種微型產業，卻因為彈性應變能力佳，且本就以多元散客為主的市場連結，沒受到影響，充分展現微型產業的生存韌性。
除此之外，以微型產業為基調建立起的經濟系統，業者往往就是生活在社區的一份子，以至於與社區鄰居之間，還能發揮許多社區鄰里互助的功能，而大型企業投資的生意，卻往往只是「員工上班」和「做生意」的場所，少了和鄰居之間日常往來的熱絡和社區連結，這些看似與經濟無關的社會功能和價值，卻是建立地方產業特色的人際基礎，少了這個環節，就不容易累積、發展出具有地方精神的在地產業。
| 以「社會經濟」為核心、營造有利「微型產業發展」的地方創生
循著以上理路，也就是為什麼我認為，若是我們以「經濟政策」的角度來看「地方創生」，它當是以「社會經濟」為核心，並以營造有利微型產業蓬勃發展的方向，作為政策擬定和法規障礙調適的方向。然而，台灣許多法規制度，卻都相對不友善微型產業的發展，甚至，我們產業政策思維，就不傾向產業維持在微型、小型的狀態，而是鼓勵不斷地擴大成長。像是我多次舉例說明的工廠設立規範、許多管理制度（如食安管理）缺乏完善分級管理的規劃、資金取得的管道不利微型創業，以及專業知識的培養上缺少小規模產業型態…….再再都說明台灣在微型企業的支持系統還很不足，仍有相當大的改善空間。
當然，一定的規模才能具有經濟效益，也是不能否認的經濟學鐵律，但多大的規模才足夠，卻建基在不同的財富想像上；又或者，單純計算財務報酬的經濟效益與考量整體社區利益的經濟效益，也會對規模有不一樣的設定。如果我們對經濟系統的想法始終看不見微型經濟的價值，總是以「扶弱」的視角看待任何有關微型產業的政策，就表示，我們始終沒有跳脫主流經濟思維的視域，那麼談什麼永續經濟、ESG，恐怕都只是穿著舊時代的戲服，在新時代的情節中，上演相同的悲劇。
也是基於此，我對「地方創生」政策總是保持這厚望，希望它能夠是跳脫既有經濟發展思維的框架，從而對主流市場經濟產生影響力的經濟政策。這並不是說，地方創生要反對經濟發展，而是說，地方創生該做的是，去營造讓經濟發展所創造的財富回流地方和社區的路徑，同時也是讓離鄉青年可以再回到故鄉的路，然而，如果社區經濟網絡沒有蓬勃發展的條件，這些路徑都不存在。另方面，也應該看到，與地方高度連結的社區產業，往往也都是與民生食衣住行高度相關的產業，這些庶民日常經濟的健全與豐富比起股市飆漲數字，更是維繫人民日常幸福感與社會認同感的關鍵。再回到國家治理的角度來說，我們的經濟系統正是缺少這種社會經濟視野的政策，而地方創生恰恰可以填補這個經濟政策的空缺！
文 / 台灣地域振興聯盟 政策倡議主委 謝昇佑
Comments