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什麼?月桃葉不能作為食材!扼殺地方特色食材發展的食安法

過當的法律管制,不僅不是正義,更成了社會發展的阻力。


幾年前一連串的食安風暴,引發了台灣人對食品安全的焦慮,政府在2014年也將《食品衛生管理法》修改為《食品安全衛生管理法》,大幅提升食品安全管理的強度。其中,第15條關於食品或食品添加物的管理,從原本「負面表列」不得使用的條件限制,增加了15–1條,授予主管機關對於「可供食品之原料」有更大的權限規範其製造、加工、調配的方式與可供食用條件等,也就是說,得以用「正面表列」的方式定義何謂「允用食材」。食藥署也「非常盡責」明訂了所謂「非傳統性食品原料」的管理辦法,也就是說,只要不是食藥署認定的「傳統性食品原料」,則須依規定申請列入允用食材,否則可罰3萬至300萬。可議的是,要申請食材列入允用清單須負擔舉證責任,而這個舉證的工作必須有一定的專業和資本能力,否則難以進行。例如,規定若申請方須無法提出「北美、歐洲、紐澳及東北亞四個地區」,兩個(含)以上的國家准許申請原料之食用時,「則申請案應檢附至少一種試驗動物(至少是大鼠)之 90 天之餵食毒性試驗資料,且前述資料須為具優良實驗室操作規範認證之動物實驗室執行4相關動物試驗並提出試驗結果報告。」另外,申請者也須提出「建議使用方式及消費者攝取量評估」、「特定族群消費者之預估攝取量上限」等等相關資料。乍看之下,這些規定好像都是在保護國人的食品安全,但若進一步詳究不難發現許多有待商榷的爭議。


照片來源:台北植物園

| 誰的傳統?


規定中指出,即便該原料在台灣已有食用的相關歷史資料,但若「僅有某特定區域或族群之消費者食用經驗」,則仍認定為「非傳統食材」。也就是說,按食藥署規定,即便在台灣某些地方已有上百年的食用紀錄,但若無法提出東南亞以外其他兩洲以上的准許使用資料,仍歸屬於「非傳統食材」,像是在一些部落或地方社區傳統飲食中的「檳榔花」、「山肉桂」、「茄冬」,便是不被食藥署允許使用的食材。這些食藥署所謂的「非傳統食材」必須經過複雜調查研究或動輒百萬計的安全性測試,才能列為「允用食品原料」。單單從直觀經驗便能知道這規定的荒謬,許多地方性食材本來就是特定區域的原生種的風土作物,或特定族群的飲食文化(最典型的莫過原住民族的傳統飲食),要找到跨越洲際的食用記錄本就是天方夜譚,以此為由反將地區性的傳統飲食文化的材料定義為「非傳統食材」可說是滑天下之大稽。明明是在地文化已經有的數十甚至百年飲食習慣,業者依循傳統飲食文化取材製成文化飲食產品,卻一紙法令說其違法,甚要重罰,這究竟是什麼意義下的「食品科學」與「公平正義」?


| 神仙打架,無所適從


到底什麼植物可食,什麼不可食?已經不只民間習慣與政府部門意見不一的情況,甚至我們看到不同部會也常有見解不同「神仙打架」的狀況,結果遭殃的是相信政府的百姓。例如,依據農委會公告的資料,「月桃具有極高的藥用、食用以及觀賞價值……新鮮月桃葉可用來枕墊糕粿或包裹粽子…….」或者,農委會茶改場視為茶花明日之星,鼓勵並協助農民發展的「油菊」,這些都不是食藥署公告正面表列的允用食材。不同政府單位對何謂食材認知不一,所透露的已經不是部門間認知落差的問題,更顯露政府對於民生日常飲食議題治理的紊亂,以及政府部門跨部會橫向溝通與治理能力的不足。


| 誰遭殃?


可能有些人會說,食藥署對於允用食材的管制,只是針對拿來作為商品化的食物,並不影響一般人的日常食用,而商業用途的食材規範本來就應該比較嚴格,如果食品廠想要採用目前法規限制以外的原料,自己負擔費用進行安全性測試並不為過。事實上,「商業」類型、規模與功能多元且複雜,也並非所有的商業都是一般人認知中僅是以獲利為目標的企業組織。不僅原本各地方社區中就有不少在地生產者的經濟活動與地方性食材高度連結(例如南部以月桃葉包粽子的店家),近年來社會創新、地方創生與永續經濟的觀念風潮下,越來越多的創業者以地域振興與文化傳承為使命,嘗試從傳統風土食材尋找靈感,發展在地特色、本土特色的風土飲食以帶動地方經濟發展,並且運用在地食材也能達到縮短食物里程的效益。這些創新研發的先鋒,多半也都是小型生產者,他們都成為目前食安法下過於嚴苛的「食材正面表列」原則的直接受害者,更有甚者,過當法規閹割、受限發展的在地食材多元性,只會讓台灣的食品產業繼續壟斷在高資本投入的食品大廠手上,繼續在既有毫無特色的食材上玩弄小花樣,「發展」了無新意的產品、繼續透過藉著規模經濟的食品製造牟取高額利潤。而真正具有原創性、能夠帶動地方特色食農產業與社區經濟發展的小型生產者,卻被法規牢牢綑綁,毫無發展的可能性。就這層面而言,遭殃的又豈是個別生產者?


| 系統性的問題莫再用個案態度處理


事實上,「法規障礙」在台灣許多領域都經常看到,特別是創新產業或地區性小型生產者,更因為不具有明顯經濟效益,當遇到法規障礙時,常被以「個案問題」忽視。然而,正是這種心態導致了台灣的社會治理失去許多可以利用小處為支點,翻轉整體社會系統的機會。政府在大力推動各種創新與轉型的政策之際,更重要的恐怕是對諸如此類的各種法規障礙,採取系統性解決問題的態度才能為台灣社會走向下一步的發展,奠定可以實現公正轉型的制度基礎。


文 / 台灣地域振興聯盟 政策倡議委員會

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